Colombia enfrenta una situación fiscal excepcional debido al crecimiento del gasto inflexible por encima de los ingresos, requiriendo un ajuste fiscal muy exigente con impactos significativos en la restricción presupuestal de los hogares y empresas. El proyecto de ley inscribe una estrategia de consolidación fiscal que propone medidas para elevar el recaudo mediante la corrección de externalidades negativas a través del tributo con relación al consumo de combustibles fósiles, emisiones de carbono, bebidas alcohólicas, tabaco. Esto lleva a que el Gobierno Nacional se encuentre en una encrucijada, teniendo que enfrentar el déficit fiscal, la desfinanciación de los programas del Estado, el mantenimiento del grado de inversión y la reducción en las calificaciones crediticias.
Los retos y compromisos del Estado, a partir de la promulgación de la Constitución de 1991, se han extendido significativamente. La garantía de los derechos fundamentales, y la forma de administración bajo un esquema de descentralización, han incrementado los costos de funcionamiento del Estado. Esta organización administrativa requiere un mayor volumen de recursos, que se han venido gestionando con los impuestos; desde el año 2002 en el país se ha acelerado el ritmo de las reformas tributarias, a la fecha se han aprobado y tramitado más de 13 (Martínez, L. 2025).
Sin embargo, vale la pena primero analizar la dinámica del recaudo tributario en Colombia, esto con el fin de entrever si el problema radica desde el mismo o vía gasto. La recaudación pública en Colombia se sustenta principalmente en los ingresos tributarios. Un conjunto de figuras impositivas, desde contribuciones, tasas e impuestos, entre estos últimos, el Impuesto sobre la Renta, el Impuesto de Timbre Nacional, el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto Nacional al Consumo (INC) y los mecanismos de retención en la fuente a título de IVA y de renta, conforman las principales fuentes de recaudo. Cada una de ellas ha evolucionado de manera particular.
Figura 1. Recaudación real por concepto de impuesto en Colombia (cifras en millones de pesos COP deflactados IPC media anual, 1970-2024.
Fuente: elaboración propia, deflactación con IPC media anual con datos del DANE y sistematizados por Banco de la República.
La Retención en la Fuente (Retefuente) es un mecanismo clave que permite al Estado recaudar impuestos dentro del mismo período gravable en el cual se causa. Desde su consolidación en los años 90, ha experimentado un crecimiento sostenido, y es una de las principales fuentes de ingreso permanente.
Por su parte, el IVA y su mecanismo de retención, el Reteiva, también han mostrado una trayectoria de crecimiento notable. El Reteivase ha convertido en una herramienta fundamental para controlar la evasión y asegurar liquidez inmediata al fisco.
El crecimiento general del recaudo no es casual. Se explica por el buen desempeño de la infraestructura de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y por la creación de nuevas figuras impositivas a partir del año 2000, como el impuesto a la riqueza, al patrimonio, a la gasolina y el Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), que ha demostrado un crecimiento exponencial.
Ahora bien, con relación al gasto por finalidad (ver figura 2), el gasto público real en Colombia mostró un aumento considerable entre 2009 y 2024, elevando interrogantes sobre su eficiencia, ya que si bien se observó un mayor enfoque en protección social y salud, surge la necesidad de analizar si este incremento se tradujo en mejoras sustanciales en el bienestar ciudadano y en el acceso equitativo a servicios de calidad; mientras que el fluctuante gasto en asuntos económicos demanda una evaluación rigurosa sobre la efectividad de estas inversiones en impulsar un crecimiento económico, a su vez es importante examinar si el crecimiento constante en educación condujo a mejoras tangibles en el capital humano y si los recursos destinados a seguridad ciudadana y servicios generales se tradujeron en mayor bienestar social y desarrollo económico; todos estos interrogantes deberían poder justificar la eventual implementación de una reforma tributaria con fines de progresividad y sostenibilidad fiscal.
Figura 2. Gasto público real por tipo de finalidad en Colombia, 2009-2024.
Fuente: elaboración propia, deflactación con IPC media anual con datos del DANE y sistematizados por Banco de la República. Valores COP.
Cambios introducidos por la Reforma Tributaria y análisis de impactos esperados
En este contexto, la reciente propuesta de reforma tributaria en Colombia, que busca recaudar 26.2 billones de pesos, presenta tanto oportunidades como riesgos. Si bien su objetivo principal es fortalecer las finanzas públicas, a través de un recaudo inmediato, así como una reconfiguración de la estructura del sistema tributario (mayor progresividad) y financiar prioridades sociales, su éxito dependerá de una implementación cuidadosa.
Los efectos esperados de esta reforma incluyen modificaciones en materia de IVA, impuesto al consumo y tributos ambientales, los cuales pueden afectar la demanda de ciertos bienes y, potencialmente, generar presiones inflacionarias. De igual forma, se esperan modificaciones en las tarifas del Impuesto de Renta que podrían alterar el flujo de caja de las empresas, y por ende, su capacidad de inversión y crecimiento.
El proyecto de reforma tributaria busca principalmente financiar el Presupuesto General de la Nación, con una meta ambiciosa de recaudo. Para lograr este objetivo, la reforma introduce una serie de cambios estructurales, entre los cuales destacan: la ampliación de la base gravable del IVA a servicios digitales y juegos de azar; el ajuste de los límites del Impuesto sobre la Renta para promover una mayor progresividad; la tributación de activos digitales; y la creación de impuestos saludables y ambientales. Además de estos puntos, la reforma fortalece las herramientas de fiscalización para combatir la evasión.
Análisis de oportunidades y desafíos de la reforma
La propuesta de reforma presenta claras oportunidades. En primer lugar, busca un mayor financiamiento de políticas sociales, destinando el recaudo adicional a áreas como salud, educación y protección ambiental, mediante la ampliación de la base tributaria, la eliminación de algunos beneficios sectoriales, el aumento en la presión sobre contribuyentes de medio y alto ingreso y sobre patrimonios, así como de reforzar los impuestos ambientales y de salud. No obstante, aunque promueve modificaciones, no representa una modernización fiscal, puesto que aún el sistema tributario no cuenta con herramientas para monitorear las nuevas dinámicas económicas, como es el caso de la economía digital.
Cabe destacar que la implementación de estos cambios también conlleva desafíos y riesgos importantes. El principal riesgo es el efecto inflacionario, ya que los nuevos impuestos a productos de consumo podrían generar un aumento en los precios. De igual manera, esto podría tener un impacto regresivo, afectando de forma desproporcionada a los hogares de bajos ingresos, a pesar de las exenciones. A esto se suma el riesgo de evasión y elusión fiscal, que podría poner en peligro la meta de recaudo si las empresas y particulares encuentran nuevas formas de evadir el sistema. Finalmente, la incertidumbre en la inversión podría ser una consecuencia, pues los constante cambios en las reglas del juego desincentivan la inversión real e incentivan la especulativa.
¿Es justificable una reforma tributaria recurrente en Colombia?
No aprobar esta reforma tendría consecuencias significativas para el país. Principalmente, Colombia podría enfrentar un mayor déficit fiscal, lo que a su vez llevaría a un deterioro de su calificación crediticia. Esto aumentaría el riesgo país y, por consiguiente, el costo de financiamiento de la deuda pública. Además, habría una presión sobre el gasto social, con posibles recortes de inversión en áreas claves como la salud y la educación. En resumen, la Reforma Tributaria es un esfuerzo por corregir un desbalance fiscal explicado en un exacerbado crecimiento del gasto.
El recaudo ha mantenido una tendencia ascendente y sostenida, impulsada por el mecanismo de Retención en la Fuente y el IVA, que se han consolidado como pilares fiscales. Este crecimiento demuestra que el Estado ha mejorado su capacidad para generar ingresos. Sin embargo, a pesar de este incremento en el recaudo, el país enfrenta un déficit fiscal persistente. Esto sugiere que el problema no radica únicamente en la falta de ingresos, sino en una desconexión entre el aumento del recaudo y la eficiencia del gasto. En suma, aunque las reformas tributarias pueden ser necesarias para realizar ajustes fiscales en ciertos momentos, el análisis del periodo 2009-2024 sugiere que la principal vulnerabilidad de las finanzas públicas de Colombia no es la capacidad de recaudar, sino la de gestionar los recursos de manera efectiva. Al enfocarse en la optimización del gasto, el combate frontal a la evasión y, sobre todo, en una la lucha contra la corrupción, el Estado podría estabilizar su situación fiscal y financiar sus prioridades sociales de manera más sostenible, sin la necesidad de recurrir constantemente a nuevas reformas. Esto no solo mejoraría las finanzas, sino que también fortalecería la confianza de la ciudadanía en sus instituciones.
*Las opiniones expresadas en este espacio no comprometen el pensamiento institucional.
Referencias
Martínez, L. (2025, septiembre 1). En los últimos 15 años se han aprobado ocho tributarias que suman $77 billones. La República. https://www.larepublica.co/economia/cuales-son-las-reformas-tributarias-que-mas-han-recaudado-en-los-ultimos-anos-4214245
Salazar Sierra, C. (2021, abril 1). En Colombia se han hecho más de 50 reformas tributarias desde 1897. La República. https://www.larepublica.co/especiales/mis-documentos-semana-santa-2021/en-colombia-se-han-hecho-mas-de-50-reformas-al-sistema-tributario-en-mas-de-un-siglo-3147619
